В Беларуси закончилось публичное обсуждение Закона о Всебелорусском народном собрании (ВНС). Его принятие должно завершить оформление новой архитектуры власти в соответствии с новой редакцией Конституции, которая была принята на референдуме 27 февраля и вступила в силу 15 марта 2022 года. Остается открытым вопрос, каким образом руководству Беларуси удастся безболезненно пройти период таких масштабных изменений в условиях нарастающего внешнего давления.
Закон о ВНС должен быть принят в течение года с момента принятия новой редакции белорусской Конституции. Власти республики первоначально обещали, что это произойдет этой осенью, но на дворе уже ноябрь, а закон прошел только стадию публичного обсуждения. Поэтому утвержден он будет уже, скорее всего, только на весенней сессии Национального собрания в будущем году.
Беларусь получила обновленную Конституцию уже более полугода назад. Новая ее редакция предполагает достаточно радикальное изменение системы власти — создание нового органа в лице ВНС и передачу ему значительной части полномочий президента. Однако пока республика продолжает жить «по старинке», а тема конституционной реформы ушла из информационного поля практически сразу после проведения референдума.
Во многом это связано с изменившимся внешнеполитическим контекстом. Специальная военная операция России на Украине и новая волна западных санкций полностью затмили эту повестку.
Более того, возникает вопрос, насколько вообще своевременны такие перемены в нынешних турбулентных обстоятельствах.
Нынешней конституционной реформе не везет с самого начала. Говорить о ней начали лет пять назад, в свете предполагаемой передачи власти. Устойчивые слухи о референдуме ходили в 2018 году, но тогда карты спутала «бархатная революция» в Армении, которая произошла там как раз после схожих изменений.
В результате вопрос об управляемом транзите оказался отложен на время после президентских выборов 2020 года, которые завершились массовыми протестами и затяжным политическим кризисом.
Именно для его урегулирования белорусские власти вернулись к теме конституционной реформы, позиционируя ее как инструмент общественного диалога и компромисса, хотя было понятно, что для «змагаров» это никаким компромиссом не является, да и участия в разработке нового варианта основного закона страны они не принимали.
Следующим тревожным звоночком стали события в Казахстане в начале 2022 года, основным итогом которых оказалось фактическое отстранение от власти Нурсултана Назарбаева.
Между тем, в Беларуси внимательно изучали казахстанский опыт, при котором Назарбаев, передав пост президента, сохранял значительную часть властных полномочий в качестве главы Совета безопасности. Более того, новая редакция Конституции Беларуси была написана именно по казахстанскому образу.
В самом деле, в дуумвирате президента и председателя ВНС сложно не усмотреть связку уходящего главы государства и его преемника. Гарантии предыдущему президенту, подробно расписанные в обновленной Конституции, также намекают на «транзитный» характер документа.
Когда грянул кризис в Казахстане, машина конституционной реформы в Беларуси уже была запущена и набрала обороты, поэтому ничего переигрывать не стали. Тем более, что после событий 2020 года белорусской власти было важно демонстрировать уверенность в собственных силах и действиях.
Однако проведение референдума совпало по времени с началом СВО и принятие новой редакции основного закона прошло практически незамеченным.
Тем не менее, реформирование идет своим чередом. Принятие закона о ВНС должно стать важным шагом в создании новой архитектуры власти. Закон призван уточнить и определить порядок формирования Народного собрания, его полномочия и функции.
ВНС в количестве не менее 1200 человек определяется документом как «высший представительный орган народовластия Республики Беларусь, определяющий стратегические направления развития общества и государства, обеспечивающий незыблемость конституционного строя, преемственность поколений и гражданское согласие».
Его членами являются представители всех ветвей власти, включая президента, как действующего, так и бывшего, а также делегаты от гражданского общества.
ВНС берет на себя значительную часть полномочий главы государства, включая право назначения судей и председателя центральной избирательной комиссии. Кроме того, Собрание утверждает основные направления внутренней и внешней политики, принимает решение об отправке военнослужащих за пределы Беларуси и тому подобное. Также решает вопросы об отстранении президента от власти и легитимности выборов.
Вместе с тем, собираться орган со столь значительными полномочиями будет всего лишь раз в год, хотя возможны и экстренные внеочередные заседания. Функционировать на постоянной основе будет президиум ВНС в составе 15 человек во главе с председателем.
Собственно говоря, именно президиум и его глава и становятся новым центром власти, параллельным первому лицу государства. При этом его секретариат, создание которого также предусматривается новым законом, превращается в некий аналог администрации президента.
Появление этих новых институтов произойдет не сразу — закон должен вступить в силу только с 1 января 2024 года, а формирование ВНС и его органов произойдет еще позже. Таким образом, процесс переформатирования белорусской системы власти максимально растягивается, что вполне логично, учитывая, что международный фон сейчас отнюдь не благоприятствует масштабным политическим реформам.
В соответствии с действующей Конституцией, Александр Лукашенко может совместить посты президента и председателя президиума ВНС, но только до истечения нынешнего президентского срока в 2025 году.
Таким образом, 2025 год должен стать поворотным в жизни белорусской политической системы. Именно тогда полномочия президента и председателя президиума Народного собрания окажутся полностью разделены.
Всеволод Шимов
Советник президента Российской ассоциации прибалтийских исследований, старший научный сотрудник Центра белорусских исследований Института Европы РАН
